Žalba u postupku javne nabave: sve što treba znati u 2026.

Žalba u postupku javne nabave redovni je pravni lijek kojim ponuditelj može osporiti nezakonite radnje ili odluke naručitelja. O žalbi odlučuje Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM), a postupak se vodi prema odredbama Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine br.120/2016, 11420/22; dalje: ZJN) i Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/2009, 110/2021).

Žalbeni postupak posebno je važan za ponuditelje jer je jedini način da se zaustavi nezakonit postupak javne nabave prije sklapanja ugovora. Žalba se izjavljuje isključivo elektroničkim putem međusobno povezanih informacijskih sustava Državne komisije i Elektroničkim oglasnikom javne nabave (EOJN RH), a koji se sustav u ZJN zove e-Žalba.

U nastavku objašnjavamo tko ima pravo na žalbu, u kojim rokovima se žalba mora izjaviti, što žalba mora sadržavati, kolika je naknada za pokretanje žalbenog postupka i koje promjene donosi Prijedlog izmjena Zakona o javnoj nabavi iz veljače 2026.

1. Tko ima pravo na žalbu

Prema članku 401. ZJN-a, pravo na žalbu ima svaki gospodarski subjekt koji ima ili je imao pravni interes za dobivanje ugovora o javnoj nabavi, okvirnog sporazuma ili sustava kvalificiranja, ako je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti štetu od navodnoga kršenja subjektivnih prava.

U praksi, to znači da žalbu može izjaviti primjerice ponuditelj koji smatra da je naručitelj postupio nezakonito, bilo u npr. sadržaju dokumentacije o nabavi, odluci o odabiru ili odluci o poništenju. Žalbu može izjaviti i gospodarski subjekt koji nije podnio ponudu, ali smatra da su uvjeti dokumentacije o nabavi bili diskriminirajući ili da je naručitelj nezakonito odabrao vrstu postupka koja mu nije omogućila sudjelovanje.

2. Rokovi za izjavljivanje žalbe

Rokovi za žalbu ovise o vrsti postupka javne nabave i fazi u kojoj se žalba izjavljuje. Načelno, osim iznimno, žalba se mora izjaviti u roku od deset dana od radnje ili odluke koja se osporava. Propuštanje roka znači gubitak prava na žalbu za tu fazu postupka.

Otvoreni postupak (čl. 406. ZJN)

U otvorenom postupku žalba se izjavljuje u roku od deset dana od dana: objave poziva na nadmetanje (u odnosu na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi), objave obavijesti o ispravku (u odnosu na sadržaj ispravka), objave izmjene dokumentacije o nabavi, primitka odluke o nedopustivosti sudjelovanja, primitka poziva na dostavu ponuda, primitka odluke o odabiru ili poništenju (u odnosu na postupak pregleda, ocjene i odabira ponuda ili razloge poništenja) te otvaranja ponuda (u odnosu na postupak otvaranja ponuda).

Napomena o izmjenama 2026.: Prema Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama ZJN-a iz veljače 2026., rok za žalbu glede poziva na nadmetanje, izmjeni dokumentacije o nabavi i obavijesti o ispravku u otvorenom postupku povećava se s 10 na 15 dana. Rok od deset dana ostaje za ostale faze (otvaranje ponuda, odluku o odabiru ili poništenju).

Ograničeni postupak, natjecateljski postupak uz pregovore, pregovarački postupak s prethodnom objavom, natjecateljski dijalog i partnerstvo za inovacije (čl. 407. ZJN)

Žalba se izjavljuje u roku od deset dana, prema istim pravilima kao u otvorenom postupku. Izmjene 2026. predviđaju iste promjene pa tako i rok od 15 dana za poziv na nadmetanje, izmjene dokumentacije i ispravak, a 10 dana za ostale faze postupka (odluka o nedopustivosti sudjelovanja, poziv na dostavu ponuda, sudjelovanje u dijalogu, pregovaranju, dodatnu dokumentaciju itd., odluke o odbijanju inicijalne ponude ili rješenja, otvaranju ponuda, odluke o odabiru ili poništenju).

Pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje (čl. 408. ZJN)

Žalba se izjavljuje u roku od deset dana od dana objave obavijesti za dobrovoljnu ex ante transparentnost ili od dana primitka odluke o odabiru ili poništenju. Nema predviđenih izmjena.

Postupak dodjele ugovora za društvene i druge posebne usluge (čl. 409. ZJN)

Žalba se izjavljuje u roku od deset dana prema istim pravilima. Izmjene 2026. predviđaju rok od 15 dana za poziv na nadmetanje, izmjenu dokumentaciju i ispravak, a 10 dana za ostalo.

Ugovori izuzeti od primjene Zakona (čl. 410. ZJN)

Ako je naručitelj objavio obavijest za dobrovoljnu ex ante transparentnost za ugovore izuzete od primjene ZJN-a, žalba se izjavljuje u roku od deset dana od objave te obavijesti, u odnosu na zakonitost sklapanja ugovora.

Sklapanje ugovora bez prethodno provedenog postupka (čl. 411. ZJN)

Rok za žalbu iznosi 60 dana od dana saznanja za ugovor, a može se izjaviti unutar šest mjeseci od sklapanja ugovora.

Izmjena ugovora tijekom trajanja (čl. 413. ZJN)

Rok za žalbu iznosi deset dana od dana objave obavijesti o izmjeni, a u slučaju da naručitelj nije obavio obavijest o izmjeni, žalba se izjavljuje u roku 60 dana od saznanja, ali unutar šest mjeseci od sklapanja (na odgovarajući način primjena čl. 411. ZJN).

Ostali slučajevi (čl. 414. ZJN)

U svim ostalim slučajevima koji nisu obuhvaćeni člancima 406. do 413., rok za žalbu iznosi deset dana i počinje teći od dana primitka dokumentacije ili odluke kojom se odlučuje o pojedinačnom pravu žalitelja odnosno od isteka roka za poduzimanje određene radnje. Ovaj rok primjenjuje se na sve radnje, odluke, postupke ili propuštanja naručitelja koje je, prema ZJN-u, bio dužan poduzeti, kao i na druge radnje kojima je povrijeđeno subjektivno pravo žalitelja.

3. Kako se izjavljuje žalba

Od 1. siječnja 2018. žalba se izjavljuje isključivo elektroničkim sredstvima komunikacije putem prije spomenutog sustava e-Žalba (povezan s EOJN RH) (čl. 405. ZJN). Žalba koja nije predana putem navedenog sustava bit će odbačena.

Smatra se da je žalba predana putem sustava e-Žalba potpisana. Smatra se da je dostava Državnoj komisiji i strankama žalbenog postupka obavljena na dan kada je žalba zaprimljena na poslužitelju EOJN RH. Sustav e-Žalba bez odgode šalje obavijest o zaprimljenoj žalbi strankama žalbenog postupka u njihov siguran elektronički pretinac na poslužitelju EOJN RH te na adresu elektroničke pošte.

Ako sustav e-Žalba postane nedostupan, rok za žalbu produžuje se za onoliko dana koliko je sustav bio nedostupan. Ako je sustav bio nedostupan samo zadnjeg dana roka, rok se produžuje do isteka prvog sljedećeg radnog dana.

4. Što žalba mora sadržavati

Žalba mora obvezno sadržavati podatke i dokaze propisane člankom 420. ZJN-a. Nepotpuna žalba može biti odbačena kao neuredna bez pozivanja žalitelja na dopunu (u idućem podnaslovu je navedeno koji dijelovi žalbe rezultiraju odbacivanjem bez poziva na dopunu).

Žalba obvezno sadrži:

Podatke o žalitelju (naziv ili osobno ime, OIB ili odgovarajući identifikacijski broj, adresa sjedišta ili prebivališta, adresa elektroničke pošte)
Podatke o zastupniku ili opunomoćeniku, s priloženom valjanom punomoći
Podatke o opunomoćeniku za primanje pismena s prebivalištem u RH, ako žalitelj ima sjedište ili prebivalište u inozemstvu
Naziv i sjedište naručitelja
Predmet žalbe
Broj objave, ako je poznat
Žalbeni navod (opis nepravilnosti i obrazloženje)
Dokaze
Žalbeni zahtjev
Dokaz o izvršenoj uplati naknade za pokretanje žalbenog postupka u propisanom iznosu
Potpis podnositelja žalbe

Dokaz o uplati naknade je dokaz na temelju kojeg se može utvrditi da je transakcija izvršena, preslike ili ispisi provedenih naloga za plaćanje smatraju se dokazom.

Napomena o izmjenama 2026.: Prijedlog izmjena briše obvezu navođenja adrese elektroničke pošte i potpisa žalitelja iz obveznog sadržaja žalbe (s obzirom na to da se žalba predaje isključivo putem sustava e-Žalba koji automatski identificira podnositelja). Također, za žalbe na sadržaj poziva na nadmetanje, izmjene dokumentacije ili ispravka, žalba će morati sadržavati i dokaz da je žalitelj prethodno upozorio naručitelja na nezakonitost sukladno novom članku 403.a.

5. Postupanje s neurednom žalbom

Ako žalba ne sadrži podatke iz članka 420. stavka 1. točke 7. (žalbeni navod) ili dokaz iz točke 10. (naknada) ili ako naknada nije plaćena u propisanom iznosu, DKOM će žalbu odbaciti kao neurednu bez pozivanja žalitelja na dopunu ili ispravak (čl. 421. st. 1.).

Ako žalba ne sadrži ostale podatke (podatke o žalitelju, naručitelju, predmet žalbe, žalbeni zahtjev i sl.), DKOM će u primjerenom roku od dana primitka žalbe upozoriti žalitelja i odrediti rok za otklanjanje nedostataka koji ne smije biti duži od pet dana. Ako se nedostaci ne otklone u roku, žalba se odbacuje kao neuredna.

6. Učinak žalbe na postupak javne nabave

Izjavljena žalba u točno određenim slučajevima može spriječiti nastavak postupka javne nabave i nastanak ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma (čl. 422.). To je jedan od najvažnijih učinaka žalbe za ponuditelja, podnošenjem određenih vrsta žalbi postupak se „zamrzava“ dok DKOM ne donese odluku.

Izvan izričito nabrojanih slučajeva iz čl. 422. ZJN-a, žalba ne sprječava nastavak postupka, provedbu novog postupka odnosno nastanak ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma, osim ako u tijeku tog postupka DKOM ne odredi privremenu mjeru.

7. Naknada za pokretanje žalbenog postupka

Žalitelj je obvezan platiti naknadu za pokretanje žalbenog postupka u korist državnog proračuna Republike Hrvatske. Visina naknade ovisi o procijenjenoj vrijednosti nabave i propisana je člankom 430.a ZJN-a:

1.320,00 eura – za procijenjenu vrijednost nabave do 265.440,00 eura
0,5% procijenjene vrijednosti nabave – za procijenjenu vrijednost od 265.440,01 eura do 13.272.000,00 eura
66.360,00 eura – za procijenjenu vrijednost nabave veću od 13.272.000,00 eura

Ako procijenjena vrijednost nabave nije poznata u trenutku izjavljivanja žalbe, naknada se plaća u iznosu od 1.320,00 eura.

Ako se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za jednu ili više grupa predmeta nabave, naknada iznosi jednu petinu iznosa za svaku grupu predmeta nabave, ali ukupno ne više od iznosa iz stavka 1. članka 430.a.

Naknada za pokretanje žalbenog postupka uplaćuje se u korist državnog proračuna Republike Hrvatske. Žalitelj je oslobođen plaćanja upravne pristojbe, dok su tijela državne uprave i državno odvjetništvo oslobođena plaćanja naknade.

Napomena o izmjenama 2026.: Prijedlog izmjena briše članak 430. (stari sustav naknada koji je prestao važiti uvođenjem eura) i uvodi nove odredbe u članku 430.a za slučaj žalbe na odluku za jednu ili više grupa predmeta nabave. Također, suprotno od dosadašnjeg ZJN-a, ako žalitelj uplati naknadu u iznosu nižem od propisanog te DKOM odbaci žalbu, žalitelj ima pravo na povrat uplaćenog iznosa.

8. Kako DKOM odlučuje o žalbi

DKOM odlučuje o žalbi u upravnoj stvari rješenjem, a o postupovnim pitanjima zaključkom (čl. 425.). DKOM mora donijeti odluku u roku od 30 dana od dana predaje uredne žalbe, ako ZJN-om nije drukčije određeno (čl. 432.).

DKOM može:

Obustaviti žalbeni postupak
Odbaciti žalbu (zbog nenadležnosti, nedopuštenosti, nepravodobnosti, nedostatka pravnog interesa ili zato što je izjavljena od neovlaštene osobe)
Odbiti žalbu
Usvojiti žalbu i poništiti odluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem su zahvaćeni nezakonitošću
Poništiti ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum ili njegov dio
Odlučiti o zahtjevu za naknadu troškova žalbenog postupka
Odlučiti o prijedlogu za određivanje privremene mjere
Odlučiti o zahtjevu za odobrenje nastavka
Odrediti novčanu kaznu naručitelju
Oglasiti odluku ništavom
Naložiti stranci određeno postupanje

Stranke žalbenog postupka imaju pravo očitovati se o navodima druge strane i predložiti dokaze. DKOM može održati usmenu raspravu, posebno ako je potrebno razjašnjenje složenog činjeničnog stanja ili pravnog pitanja.

Odluka DKOM-a postaje izvršna dostavom strankama. Naručitelj je obvezan postupiti sukladno izreci odluke DKOM-a, najkasnije u roku od 30 dana od dostave izvršne odluke.

9. Troškovi žalbenog postupka

Svaka stranka prethodno snosi troškove uzrokovane svojim radnjama (čl. 431.). DKOM odlučuje o troškovima žalbenog postupka, određuje tko snosi troškove i u kojem roku ih mora platiti.

Stranka na čiju je štetu žalbeni postupak okončan dužna je protivnoj stranci nadoknaditi opravdane troškove. U slučaju odustajanja od žalbe, odbijanja ili odbacivanja žalbe, žalitelj nema pravo na naknadu troškova. Ako DKOM usvoji žalbu, naložit će naručitelju plaćanje troškova žalbenog postupka žalitelju u roku od osam dana od primitka odluke.

10. Što je novo u 2026. Prijedlog izmjena Zakona o javnoj nabavi

Vlada Republike Hrvatske podnijela je 11. veljače 2026. Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi. Niže se navodi prijedlog ključnih promjena koje se odnose na žalbeni postupak.

1. Obveza prethodnog upozorenja naručitelju (novi čl. 403.a)

Žalitelj je prije izjavljivanja žalbe na sadržaj poziva na nadmetanje, dokumentaciju o nabavi, sadržaj ispravka poziva na nadmetanje ili sadržaj izmjene dokumentacije obvezan upozoriti naručitelja na konkretnu nezakonitost putem EOJN RH najkasnije u roku od 10 dana od dana objave poziva, obavijesti o ispravku odnosno izmjene dokumentacije. Potom se žalba ne smije izjaviti prije nego što istekne rok od tri dana od trenutka kada je naručitelj upozoren. Ako žalitelj ne postupi po ovom pravilu, DKOM će žalbu odbaciti.

2. Vještačenje u žalbenom postupku (novi čl. 403.b)

Izmjenama i dopunama se uređuje i postupak vještačenja u žalbenom postupku. Stranka koja predloži vještačenje dužna je snositi troškove. Vještak mora dostaviti nalaz i mišljenje u roku određenom zaključkom od strane DKOM-a, a koji ne može biti duži od deset dana (iznimno produživo za dodatnih deset dana), dok strankama ostaje rok od 5 dana od dostave nalaza i mišljenja radi očitovanja.

3. Produljeni rokovi za određene žalbe s 10 na 15 dana

Kako je to prethodno detaljnije objašnjeno, u određenim postupcima rok za pojedine žalbe povećava se s 10 na 15 dana. Rok od deset dana ostaje za ostale faze, dok određeni su postupci ostali bez promjene rokova žalbe. Detaljniji pregled ovih promjena je već obrađen prije u članku.

4. Rok za dostavu dokumentacije naručitelja s 5 na 7 dana

Naručitelj je obvezan odmah, a najkasnije u roku od sedam dana (umjesto dosadašnjih pet) od dana primitka žalbe, dostaviti DKOM-u odgovor na žalbu s dokumentacijom. Ako naručitelj ne postupi u roku, DKOM može donijeti odluku i bez dostavljene dokumentacije.

5. Prava stranaka žalbenog postupka (izmijenjeni čl. 418.)

Stranke žalbenog postupka imaju pravo očitovati se na žalbu i naručiteljev odgovor na žalbu u roku od pet dana od dana primitka obavijesti o zaprimljenom podnesku u njihovom sigurnom elektroničkom pretincu na poslužitelju EOJN RH.

6. Novi razlog za odbacivanje žalbe

DKOM će žalbu odbaciti i u slučaju da žalitelj ne dostavi dokaz da je upozorio naručitelja u skladu s novim člankom 403.a, ako se žalba odnosi na sadržaj poziva, dokumentacije ili ispravka odnosno izmjene.

7. Prebacivanje tereta dokaza kod ugovora bez postupka (izmijenjeni čl. 403. st. 4.)

Ako žalitelj u žalbi učini vjerojatnim da je naručitelj sklopio ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum bez prethodno provedenog postupka javne nabave suprotno odredbama ZJN-a, naručitelj je dužan dokazati da nije došlo do povrede materijalnog prava na koju ukazuje žalitelj.

Saznajte više u našim stručnim člancima

11. Česta pitanja

Koliki je rok za žalbu u postupku javne nabave?

Rok ovisi o vrsti postupka, vrsti žalbe i fazi u kojoj se žalba izjavljuje. U većini slučajeva rok za žalbu je 10 dana (odnosno za određene žalbe 15 dana prema prijedlogu izmjena 2026. – isto još nije stupilo na snagu u trenutku pisanja ovog članka), dok postoje izuzeci u vidu primjerice sklapanje ugovora bez provedenog postupka gdje je rok 60 dana od saznanja, a najduže šest mjeseci od sklapanja ugovora, koji je rok i za izjavljivanje žalbe u slučaju izmjene ugovora bez obavijesti o izmjeni.

Kolika je naknada za žalbu u javnoj nabavi koja se uplaćuje u korist državnog proračuna Republike Hrvatske?

Na isti način kako za sudske radnje postoji sudska pristojba, tako i ZJN propisuje obvezu snošenja naknade za žalbene postupke. Naknada se uplaćuje u korist državnog proračuna Republike Hrvatske. Naknada za pokretanje žalbenog postupka iznosi 1.320,00 eura za nabave do 265.440,00 eura procijenjene vrijednosti, 0,5% procijenjene vrijednosti za nabave od 265.440,01 do 13.272.000,00 eura, te 66.360,00 eura za nabave iznad 13.272.000,00 eura. Posebno je definirana i naknada za računanje u slučaju grupa.

Može li se žalba izjaviti poštom ili e-mailom?

Ne. Žalba se od 2018. izjavljuje isključivo putem takozvanog sustava e-Žalba koji je povezan s Elektroničkim oglasnikom javne nabave (EOJN RH). Žalba predana na drugi način bit će odbačena.

Što ako propustim rok za žalbu?

Žalitelj koji je propustio izjaviti žalbu u određenoj fazi postupka nema pravo na žalbu u kasnijoj fazi postupka za prethodnu fazu. Rokovi su prekluzivni, što znači da njihovim istekom nepovratno prestaje pravo na žalbu za tu fazu.

12. Sudska zaštita protiv odluke DKOM-a

Protiv odluke DKOM-a nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (čl. 434. ZJN). Rok za podnošenje tužbe počinje teći istekom roka od osam dana od dana javne objave odluke. Odluka u upravnom sporu donosi se u roku od 30 dana od podnošenja uredne tužbe.

Autor: Ivan Guberina je odvjetnik u Zagrebu s certifikatom iz javne nabave Ministarstva pravosuđa. Odvjetnik fokusiran na pravne potrebe trgovačkih društava te poslovanje sa modernim tehnologijama u digitalnom okruženju.

Trebate pravno savjetovanje u vezi sa žalbom u postupku javne nabave? Kontaktirajte odvjetnika Ivana Guberinu putem kontakt obrasca na odvjetnik-guberina.hr.

Kontaktirajte nas bez obaveza

Odvjetnički ured Ivan Guberina stoji vam na raspolaganju za pružanje savjeta i podrške kroz svaki korak pravnog procesa. Bez obzira trebate li savjet, zastupanje ili samo dodatne informacije o vašem slučaju, obratite nam se s povjerenjem.

Kontaktirajte nas bez obaveza i saznajte kako vam možemo pomoći u zaštiti vaših prava.